در نشست سی و هشتم از سلسله نشستهای موسسه صبا مطرح شد؛
خدمات رفاهی بازنشستگان؛ سبدی متنوع با رضایت پایین و فاصله از نیازها
نتایج یک ارزیابی از خدمات رفاهی صندوق بازنشستگی کشوری نشان میدهد با وجود تنوع خدمات ارائهشده، بخش قابل توجهی از بازنشستگان یا از این خدمات استفاده نمیکنند یا رضایت پایینی از آنها دارند؛ وضعیتی که پژوهشگران آن را نشانه فاصله میان نیازهای واقعی بازنشستگان و سبد خدمات موجود میدانند. در این میان، غلبه حمایتهای مالی و درمانی کوتاهمدت، ابهام در جایگاه قانونی خدمات رفاهی و سهم محدود برنامههای مرتبط با کیفیت زندگی، از مهمترین چالشهای شناساییشده است.
این ارزیابی با عنوان «ارزیابی و هدفمند کردن خدمات رفاهی بازنشستگان در صندوق بازنشستگی کشوری» انجام شده و در آن، علاوه بر بررسی دادههای مربوط به خدمات صندوق، از مصاحبه با کارشناسان صندوق، نتایج یک پیمایش از بازنشستگان و مطالعات تطبیقی برای شناسایی مسائل و ارائه پیشنهادهای سیاستی استفاده شده که در نشست سی و هشتم از سلسله نشستهای موسسه صبا توسط شیوا آقائی ارائه شد.
️ ️بازنشستگی در جامعهای که ساختار سنی آن در حال تغییر است
یکی از نقاط آغاز این ارزیابی، تغییر ساختار سنی جمعیت ایران است. براساس برآوردهای مرکز آمار که در این ارائه به آن استناد شده، در سال ۱۴۱۵ بیش از ۱۰ درصد جمعیت کشور سالمند خواهد بود. این تحول به معنای شکلگیری نیازهایی است که میتواند با نیاز دیگر گروههای جامعه متفاوت باشد و بار تازهای بر نظام رفاهی کشور وارد کند.
صندوق بازنشستگی کشوری یکی از نهادهای اصلی درگیر با این جمعیت است و حدود یک میلیون و ۷۰۰ هزار بازنشسته را پوشش میدهد. با این حال، گزارش تأکید دارد که جامعه هدف صندوق را نباید صرفاً گروهی از سالمندان ناتوان و خارجشده از فعالیت اجتماعی تصور کرد. میانگین سن بازنشستگی در صندوق در سال ۱۴۰۳ حدود ۵۱ سال اعلام شده و نزدیک به ۵۷ درصد بازنشستگان در گروه سنی ۵۰ تا ۶۹ سال قرار دارند.
در کنار این موضوع، در ارائه با استناد به دادههای سازمان جهانی بهداشت و بانک جهانی عنوان شده که فاصله میان امید به زندگی و امید به زندگی سالم در ایران به حدود ۱۰ سال رسیده است؛ به این معنا که افراد ممکن است سالهای پایانی زندگی خود را با بیماریها و ناتوانیهایی سپری کنند. همین مسئله ضرورت توجه به نوع و کیفیت خدمات ارائهشده به سالمندان و بازنشستگان را پررنگتر میکند.
️ ️از «جبران هزینه» تا «سالمندی فعال»
ارزیابی خدمات رفاهی صندوق بر دو مفهوم اصلی استوار شده است: «نظام ارائه رفاه اجتماعی» و «سالمندی فعال». در مفهوم نخست، تأکید بر حرکت به سمت یک الگوی تقاضامحور است؛ یعنی به جای آنکه سازمان ارائهدهنده صرفاً براساس امکانات خود خدمتی را تعریف کند، ابتدا نیازها و اولویتهای جامعه هدف را شناسایی کرده و خدمات را بر همان اساس طراحی کند.
مفهوم دوم، سالمندی فعال است؛ رویکردی که افزایش طول عمر را بهتنهایی کافی نمیداند و بر کیفیت زندگی در دوران سالمندی تمرکز دارد. در این چارچوب، سلامت جسمی و روانی، امنیت و مشارکت اجتماعی باید همزمان مورد توجه قرار گیرند و حمایت از سالمندان نباید صرفاً به کمکهای مادی محدود شود.
بررسی خدمات صندوق اما نشان میدهد بخش مهمی از مداخلات موجود همچنان ماهیتی مالی، درمانی و جبرانی دارد و خدمات بلندمدتتر مرتبط با کیفیت زندگی سهم محدودتری پیدا کردهاند.
️ ️خدمات رفاهی چگونه وارد صندوق بازنشستگی شد؟
جهتگیری رفاهی صندوق بازنشستگی کشوری یکباره شکل نگرفته است. در این مطالعه، ماده ۴ اساسنامه صندوق در سال ۱۳۵۴ و امکان ارائه وام به بازنشستگان و شاغلان بهعنوان یکی از نقاط آغاز این جهتگیری معرفی شده است. اضافه شدن واژه «رفاه» به عنوان صندوق در سال ۱۳۶۸ نیز بعد رفاهی آن را تقویت کرد.
در نیمه دوم دهه ۶۰، «شورای رفاه بازنشستگان» با حضور نمایندگانی از صندوق، کانونها و وزارت بهداشت تشکیل شد. نگرانی درباره فشار هزینههای درمان بر بازنشستگان، یکی از دغدغههای اصلی این شورا بود و این روند بعدها به شکلگیری بیمه تکمیلی منتهی شد.
دهه ۸۰ دوره گسترش بیشتر برنامههای رفاهی بود. تأکید بر کرامت و منزلت بازنشستگان افزایش یافت و برنامههایی از جمله تورهای سیاحتی و زیارتی توسعه پیدا کرد. در عین حال، همین توسعه خدمات با مقاومتهایی نیز همراه بود؛ از جمله این نگرانی که گسترش برنامهها سطح مطالبات بازنشستگان را افزایش دهد، بدون آنکه امکان پاسخگویی به همه این مطالبات وجود داشته باشد.
️ ️بیمه تکمیلی؛ خدمت پرکاربرد، نارضایتی گسترده
بیمه تکمیلی یکی از مهمترین خدمات رفاهی صندوق است، اما همین خدمت با چالشهای جدی مواجه شده است. در ارزیابی انجامشده، کاهش دامنه تعهدات بیمه پایه و انتقال بخش بیشتری از هزینهها به بیمه تکمیلی یکی از مسائل اصلی عنوان شده است. از نگاه مطرحشده در صندوق، این نهاد اساساً بیمهگر درمانی نیست، در حالی که هزینه بیمه تکمیلی بار مالی قابل توجهی به آن تحمیل میکند.
از سوی دیگر، در گزارش به تعارض میان ماده ۸۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۸ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه اشاره شده است؛ وضعیتی که جایگاه مسئولیت تأمین بیمه تکمیلی را با ابهام مواجه کرده است. با این همه، کنار گذاشتن بیمه تکمیلی نیز عملاً میتواند نارضایتی گسترده بازنشستگان را به دنبال داشته باشد.
نارضایتی از سقف پوشش برخی خدمات، از جمله دندانپزشکی و تجهیزات، و بالا بودن پرداخت از جیب بازنشستگان از دیگر مشکلات مطرحشده است. در همین شرایط، حتی لایه دیگری از پوشش با عنوان «اکمل» از سوی کانونهای بازنشستگی شکل گرفته است. صندوق نیز در مقابل بر محدودیت منابع و دشواری عقد قرارداد با شرکتهای بیمه تأکید دارد.
️ ️وام ضروری؛ نشانهای از فشار معیشتی
وام ضروری یکی دیگر از پرتقاضاترین خدمات صندوق است. ارزیابی انجامشده، استقبال بالا از این وام را بازتابی از شرایط اقتصادی و معیشتی کشور میداند؛ زیرا این تسهیلات عمدتاً کارکرد کوتاهمدت و جبرانی دارند و بازنشستگان از آنها برای تأمین هزینههای روزمره، درمان یا مخارج مربوط به فرزندان استفاده میکنند.
بررسی روند استفاده از خدمات بین سالهای ۱۳۹۴ تا ۱۴۰۲ نیز نشان داده است که وام در مجموع یکی از مهمترین و پرتقاضاترین خدمات باقی مانده و در سال ۱۴۰۱ میزان استفاده از آن به بالاترین سطح رسیده است؛ روندی که در مطالعه به تشدید فشارهای تورمی، کاهش قدرت خرید و افزایش نیازهای معیشتی بازنشستگان مرتبط دانسته شده است.
در مقابل، خدمات گردشگری که بیش از حمایت مالی فوری با کیفیت زندگی ارتباط دارند، سهم پایینتری داشتهاند. این خدمات در سالهای ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ عملاً متوقف شدند که بخشی از آن به همهگیری کرونا و بخشی به حذف یارانه سفر مربوط بود و از سالهای ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ فعالیت آنها دوباره، اما بهصورت محدود، آغاز شد.
️ ️۷۳ درصد از هیچکدام از خدمات استفاده نکردهاند
یکی از مهمترین بخشهای این ارزیابی به نتایج پیمایشی مربوط میشود که در سال ۱۴۰۴ انجام شده است. در این پیمایش از بازنشستگان درباره مسائل و مطالبات آنها، از جمله خدمات رفاهی صندوق، سؤال شده است.
نتیجه قابل توجه این بود که ۷۳ درصد پاسخدهندگان گفتهاند از هیچکدام از خدمات رفاهی صندوق استفاده نکردهاند. در تحلیل این یافته، دو احتمال مطرح شده است: نخست، ناکافی بودن اطلاعرسانی درباره خدمات و دوم، انطباق نداشتن برخی خدمات با نیازهای جامعه هدف.
تصویر رضایت از خدمات نیز چندان متفاوت نیست. ۵۳ درصد پاسخدهندگان رضایت خود از خدمات رفاهی را «کم» یا «خیلی کم» اعلام کردهاند و تنها حدود ۱۳ درصد رضایت «زیاد» یا «خیلی زیاد» داشتهاند. این یافته در گزارش بهعنوان نشانهای از ناتوانی سبد گسترده خدمات موجود در جلب رضایت بخش بزرگی از جامعه هدف ارزیابی شده است.
وضعیت بیمه تکمیلی از این هم قابل توجهتر است. ۸۴ درصد پاسخدهندگان رضایت خود از بیمه تکمیلی را کم یا خیلی کم ارزیابی کردهاند و تنها حدود ۶ درصد رضایت زیاد یا خیلی زیاد داشتهاند. محدود بودن سقف تعهدات و بالا بودن پرداخت از جیب، از عواملی است که در مطالعه برای توضیح این نارضایتی مطرح شده است.
️ ️وامی که خرج فرزندان، درمان و زندگی روزمره میشود
نتایج پیمایش همچنین نشان میدهد ۷۰ درصد پاسخدهندگان از وام ضروری استفاده کردهاند. محل مصرف این وام نیز معنادار است: بخش مهمی از آن صرف امور مربوط به فرزندان، هزینههای درمان و مخارج روزمره زندگی شده است.
در ارزیابی انجامشده، سهم بالای هزینههای مربوط به فرزندان به این معنا تفسیر شده که خروج فرد از بازار کار و ورود به دوران بازنشستگی لزوماً مسئولیتهای خانوادگی او را کاهش نداده و بار تأمین بخشی از نیازهای خانواده همچنان بر دوش بازنشسته باقی مانده است.
جمعبندی دادههای پیمایش، تصویری دوگانه به دست میدهد: از یک سو شمار زیادی از بازنشستگان از هیچکدام از خدمات استفاده نکردهاند و از سوی دیگر، در میان استفادهکنندگان نیز میزان نارضایتی قابل توجه است. پژوهشگران این وضعیت را نشانه وجود «فاصله محسوس» میان نیاز بازنشسته و خدمتی میدانند که در اختیار او قرار گرفته است.
️ ️چهار چالش از نگاه کارشناسان صندوق
مصاحبه با کارشناسان صندوق بازنشستگی کشوری چهار مسئله اصلی را برجسته کرده است. نخست، غلبه کارکرد جبرانی و معیشتی است. از نگاه کارشناسان، بسیاری از خدمات رفاهی به ابزاری برای پاسخ کوتاهمدت به مشکلات اقتصادی بازنشستگان تبدیل شدهاند و خدمات پرکاربرد عمدتاً ماهیت مالی یا درمانی دارند؛ در مقابل، خدمات فرهنگی، فراغتی و مرتبط با ارتقای کیفیت زندگی سهم و اقبال کمتری دارند.
مسئله دوم، ابهام در جایگاه قانونی و نهادی خدمات رفاهی است. در مصاحبهها این دیدگاه مطرح شده که وظیفه اصلی صندوق پرداخت حقوق و مستمری است و ورود آن به خدمات رفاهی و فرهنگی جایگاه روشنی ندارد.
این ابهام میتواند پایداری خدمات و حتی ماهیت آنها را با پرسش مواجه کند. چالش سوم، انطباق ناکافی خدمات با نیازهای متنوع بازنشستگان است. در برخی موارد، امکانات و محدودیتهای سازمانی یا تصمیم مدیران تعیین میکند چه خدمتی ارائه شود، نه لزوماً نیاز جامعه هدف. نبود سازوکار منظم برای شناسایی نیازها و پایش الگوی بهرهمندی نیز میتواند این فاصله را تشدید کند.
چهارمین مسئله نیز به شفافیت و پاسخگویی در اجرای خدمات رفاهی مربوط است. برخی کارشناسان بر ضرورت مستندسازی بهتر، امکان رصد دادهها و تقویت سازوکارهای رسمی تأکید کردهاند. البته حرکت به سمت سیستمی شدن فرایندهایی مانند ثبتنام وام، از میزان مداخله عوامل انسانی و سازوکارهای غیررسمی نسبت به گذشته کاسته است.
️ ️خدماتی که بدون یک الگوی منسجم توسعه یافتهاند
جمعبندی تاریخی این مطالعه نشان میدهد توسعه خدمات رفاهی صندوق بیش از آنکه محصول یک الگوی منسجم و از پیش طراحیشده باشد، تحت تأثیر فشارهای معیشتی، تحولات مدیریتی و گسترش تدریجی مأموریتهای صندوق قرار داشته است. در نتیجه، صندوق اکنون در میانه دو تلقی قرار گرفته است: از یک طرف نهادی که وظیفه اصلی آن پرداخت مستمری است و از طرف دیگر نهادی که در طول زمان مأموریتهای رفاهی متعددی بر عهده گرفته است. همین وضعیت سبب شده کمیت و کیفیت خدمات نیز در دورههای مختلف یکسان نباشد.
در چارچوب «سالمندی فعال» نیز عدم توازن مشهود است. در بعد سلامت، بیمه تکمیلی استفاده گسترده اما رضایت پایینی دارد؛ در بعد امنیت، تمرکز عمدتاً بر مسائل مالی کوتاهمدت است و در حوزه مشارکت اجتماعی و خدماتی که میتوانند از انزوای سالمندان جلوگیری کنند، سهم خدمات محدود باقی مانده است.
️ ️سه پیشنهاد برای تغییر مسیر خدمات رفاهی
بر پایه نتایج مطالعه، سه سطح مداخله سیاستی پیشنهاد شده است. نخست، هدفمند کردن خدمات رفاهی در خود صندوق؛ به این معنا که خدمات پرتکرارتر و منطبقتر با نیاز بازنشستگان در اولویت قرار گیرند و سبد پراکنده خدمات به سمت سازوکاری منسجمتر و یکپارچهتر حرکت کند. البته این بازتعریف باید متناسب با مأموریتها و منابع صندوق باشد و از آن انتظار ایفای نقشی فراتر از وظایفش وجود نداشته باشد.
پیشنهاد دوم، ایجاد یا تکمیل یک پلتفرم یکپارچه خدمات همراه با بازطراحی محتوای خدمات است. صندوق گامهایی در این مسیر برداشته است، اما در مطالعه تأکید شده که صرف تجمیع خدمات کافی نیست و محتوای آنها نیز باید با توجه به مؤلفههای سالمندی فعال بازنگری شود.
و در نهایت، پیشنهاد بلندمدت پژوهش ایجاد یک نظام ملی یکپارچه خدمات رفاهی سالمندان است. استدلال اصلی این است که اکنون صندوقها و نهادهای مختلف به شکل جداگانه و جزیرهای خدماتی را به سالمندان و بازنشستگان ارائه میکنند. در الگوی پیشنهادی، این خدمات باید در قالب نظامی منسجمتر و متناسبتر با نیاز جامعه هدف سامان پیدا کند؛ اقدامی که به گفته ارائهدهندگان پژوهش باید با محوریت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و همکاری دیگر نهادهای ارائهدهنده خدمات انجام شود.
️ ️منابع خدمات رفاهی از کجا تأمین میشود؟
در بخش پرسش و پاسخ نشست، موضوع منابع مالی خدمات رفاهی نیز مطرح شد. براساس توضیحات ارائهشده، بخشی از خدمات از طریق شرکتهای زیرمجموعه صندوق عرضه میشود و در مورد وام نیز منابع از انباشت پول بازنشستگان در بانک تأمین میشود. درباره بیمه تکمیلی، بازنشسته بخشی از هزینه را پرداخت میکند و سهم دیگری بر عهده صندوق است؛ خدمتی که برخلاف برخی دیگر از خدمات، با مسئله ناترازی و بدهی نیز روبهروست.
در همین بخش، نکته دیگری درباره خدمات گردشگری مطرح شد: استفاده از این خدمات میان همه بازنشستگان یکسان نیست و به گفته کارشناسان صندوق، بازنشستگانی که از سلامت جسمی بهتر یا موقعیت اقتصادی بالاتری برخوردارند، بیشتر از این خدمات استفاده میکنند.
این یافته، یکی از تناقضهای اصلی سبد رفاهی صندوق را برجسته میکند: خدماتی که قرار است بخشی از کیفیت زندگی دوران بازنشستگی را ارتقا دهند، ممکن است برای گروههایی که زیر فشار اقتصادی بیشتری قرار دارند کمتر قابل استفاده باشند؛ در حالی که خدمات مالی و درمانی کوتاهمدت، به دلیل همان فشارهای معیشتی، در مرکز تقاضای بازنشستگان قرار گرفتهاند.
تصویری که از مجموع این ارزیابی به دست میآید، نه فقدان خدمات رفاهی، بلکه مسئله چگونگی طراحی و هدفگذاری آنها است. صندوق بازنشستگی کشوری طی چند دهه سبدی متنوع از خدمات ایجاد کرده، اما دادههای ارائهشده نشان میدهد تنوع خدمات الزاماً به معنای نفوذ بیشتر یا رضایت بالاتر نیست.
فاصله میان نیاز بازنشسته و خدمت ارائهشده، غلبه پاسخهای کوتاهمدت بر برنامههای ارتقای کیفیت زندگی و ابهام درباره حدود مسئولیت صندوق، سه گرهای هستند که بدون باز کردن آنها، افزایش تعداد خدمات لزوماً به بهبود رفاه بازنشستگان منجر نخواهد شد.
هدف سلسله نشستهای صبا، به اشتراکگذاری یافتههای پژوهشی موسسه راهبردی صبا توسط نگارندگان آن با جامعه علمی، رسانهها و علاقهمندان به مسائل راهبردی است؛ علاقهمندان میتوانند اخبار مربوط با این نشستها را از اینجا دنبال کنند.
این نشست با پرسش و پاسخ حاضران به پایان رسید.
